Les Plans de Prévention des Risques (PPR)
Les PPR ont été mis en place par la loi Barnier (LOI Barnier.pdf) du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement et son décret d'application du 5 octobre 1995.
Ils ne concernent que les risques naturels (et non technologiques) et ont remplacé tous les documents qui préexistaient. Il délimite les zones du territoire exposées aux risques naturels. Il prévoit également les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde à mettre en œuvre par les propriétaires et les collectivités locales ou les établissements publics.
Les PPR sont des documents qui comportent des plans de zonage et des règlements, leur objectif est d'informer sur les zones présentant un risque et de proposer des mesures de prévention, de protection voire de sauvegarde, afin de gérer au mieux l'occupation du sol (implantations, activités...).
La législation est particulièrement complexe en matière de catastrophes naturelles. Certaines catastrophes sont considérées comme prévisibles et d'autres non ; certaines sont considérées comme assurables et d'autres non. Les lois instaurées au fil des années ont des buts bien déterminés mais aussi des limites comme cela à été le cas durant la sécheresse de 2003.
Les lois telles que le POS et le PLU qui ne régissaient que l'occupation des sols, s'étendent aujourd'hui à la prévention des risques et à l'indemnisation des sinistrés (PPR).
Les assurances couvrent les dommages liés à certains phénomènes et se font réassurer par la caisse centrale de réassurance (ce qui n'est pas obligatoire) pour les autres catastrophes. La reconnaissance CAT NAT (état de catastrophe naturelle) permet une indemnisation satisfaisante.
L'assurance est également un moyen de responsabilisation car elle constitue un signal et une information pour chaque assuré en diffusant les normes de sécurité.
Quelles sont les origines du PPR ?
Les inondations de Vaisons-la-Romaine en 1992, ont été d'une telle ampleur, qu'une nouvelle législation a été mise en place en 1995. C'est la loi du 2 février 1995, appelé plus couramment Loi Barnier. L'intégralité du texte fondateur est disponible en annexe 2. C'est une loi relative au renforcement de la protection de l'environnement.
Les Plans de Prévention des Risques (PPR), ne concernent que les risques naturels (et non technologiques) et ont remplacé tous les documents qui préexistaient : PER (Plan d'Exposition aux Risques), PSS (Plan de Surfaces Submersibles), R.111-3 du code de l'urbanisme (périmètre de risques), PZSIF (Plans de Zones Sensibles aux Incendies de Forêts). Néanmoins, tous les documents existants ont juridiquement pris la valeur de PPR.
Qu'est ce qu'un PPR ?
Il s'agit d'un document réalisé par les services de l'Etat et élaboré sous la responsabilité du préfet de la région. Il est à l'origine de la réglementation de l'utilisation des sols, en fonction des risques naturels auxquels ils sont soumis. Il se doit : d'identifier les risques prévisibles constituant une menace pour la population ; de délimiter les zones exposées à ces risques où présentant des enjeux importants ; de déterminer les mesures de construction applicables tant aux particuliers qu'aux collectivités.
Que contient un PPR ?
Le PPR contient les trois documents suivants : un rapport de présentation qui inclut l'analyse des phénomènes pris en compte ainsi que l'étude de leur impact sur les personnes et les biens, existants ou futurs ; des documents graphiques, nous verrons dans une troisième partie l'élaboration et les hypothèses à l'origine de ces cartes ; un règlement précis des mesures s'appliquant à chaque zone.
Qu'est-ce qu'une carte d'aléa ?
Cette carte permet d'identifier la fréquence, la probabilité d'occurrence, la force et l'endroit d'aléas de magnitude et de durée variées présentant une menace pour les personnes, les propriétés, l'infrastructure, et les activités économiques. L'évaluation des aléas implique l'analyse des témoignages historiques formels ou informels, et une interprétation qualifiée des cartes topographiques, géologiques, géomorphologiques, hydrologiques existantes.
Les aléas sont déclinés par nature (inondation, mouvements de terrains, tsunamis, séisme,...) et par niveau (aléa fort, moyen, faible). Les terrains qui ne sont intégrés dans aucune zone d'aléa sont considérés par défaut comme présentant un niveau d'aléa nul à localement faible.
Pour chaque niveau d'aléa, la traduction dans le règlement, en terme de possibilité de construction et d'aménagement est la même, quelle que soit la nature de l'aléa :
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aléa fort : inconstructibilité sauf exception ;
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aléa moyen : constructibilité avec prescriptions ;
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aléa faible et nul à faible : constructibilité dans le respect des règles de l'art et de dispositions autres en matière de construction et d'aménagement.
Carte d'aléa inondabilité
L'imbrication étroite existant entre les causes météorologiques et les conséquences hydrologiques n'est pas exempte de difficultés. Les données statistiques sur lesquelles on se base pour obtenir des débits de références, sont souvent trop récentes et ne sont pas toujours représentatives des petits bassins.
Des méthodes de calculs élaborées par des hydrologues sont en principe représentatives d'un type de bassin hydrologique où la nature du ruissellement est prise en compte. Une fois les débits décennaux et centennaux obtenus, l'expert calcule à partir de la topographie du bassin, les hauteurs et parfois les vitesses en relation avec chaque débit. Il peut avoir recours à des modélisations qui sont des simulations informatiques de scénarios calés sur les événements du passé. Mais le résultat dépend de la pertinence du choix du logiciel, des données initiales et de la signification de ces dernières avec la réalité du terrain. Il ajoute l'étude du transport solide pour les cours d'eau torrentiels car les résultats des calculs hydrauliques peuvent être remis en cause par l'affouillement des berges, les dépôts de sédiments et les embâcles. Il étudie également le parcours à moindres dommages (cf. fiche RN 2 : crues de torrents et laves torrentielles / crues de rivières torrentielles). Il élabore enfin la carte de l'aléa inondabilité.
L'utilisation ad hoc de tous ces outils doit amener l'expert à réduire le plus possible les marges d'incertitudes inhérentes à toute étude de phénomènes naturels.
Carte des aléas mouvements de terrain
Source : extrait du guide P.P.R. mouvements de terrain le détail est présenté dans le chapitre exemples.
Les mouvements de terrain comprennent les glissements, les chutes de blocs, les effondrements. Ils sont tous liés, en premier, à la nature géologique des terrains. La carte géologique est donc le premier outil utilisé par l'expert. Ses connaissances et son expérience lui permettent, à partir de la lecture de la carte, de savoir quels sont les types de formation qu'il va rencontrer sur le terrain et en déduire les aléas à redouter :
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roches dures chutes de blocs, éboulements,
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roches tendres comme les marnes teneur élevée en argile glissements.
A partir des mouvements du passé dont il va étudier les facteurs déclenchants, qu'ils soient naturels (phénomène météorologique, séisme) ou liés à des travaux (surcharge, terrassement...), et de ses observations de terrain, il constitue une compilation d'indices significatifs (nature géologique, pente, présence d'eau, déformation des terrains, désordres aux aménagements...).
Ainsi de proche en proche, il délimite des secteurs sensibles déjà instables où les mouvements sont observables et des secteurs stables au moment de l'étude mais prédisposés aux mouvements en raison de leurs caractéristiques (des grilles de caractérisation qualitative de ces aléas sont présentées dans les PPR). L'expert réalise ainsi une carte des aléas mouvements de terrains.
Une fois traduites en zonage réglementaire, les informations contenues dans cette carte seront utilisées pour gérer les aménagements. Les aléas sont donc qualifiés en terme d'intensité.
Compte tenu de la diversité des mouvements de terrains, il est difficile de traduire directement leurs caractéristiques physiques en terme d'intensité sauf à définir autant de classe d'aléas que de types de mouvements, ce qui rendrait le zonage difficilement lisible. Il faut donc recourir à des critères plus globaux permettant sinon de les comparer du moins de leur assigner un objectif commun : la détermination de l'importance des mesures de prévention contre les aléas. Le tableau suivant présente un exemple de la relation entre les niveaux d'aléas et les types de mesures.
Les difficultés de caractériser les aléas mouvements de terrains et les marges d'incertitude qui en découlent, peuvent donc être en partie contournées par la prise en compte de l'importance des mesures de prévention dans la prospective d'aménagement.
Qu'est-ce qu'une carte des enjeux ?
Cette carte est obtenue en regroupant les zones élémentaires du Plan Général d'Aménagement (PGA, équivalent des anciens Plans d'Occupation des Sols en France, aujourd'hui remplacés par les Plans Locaux d'Urbanisme) en quelques classes d'enjeux :
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zones urbaines ;
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zones d'extension urbaine ;
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zones d'habitat dispersé ;
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zones industrielles d'activité et d'équipements ;
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zones agricoles ;
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zones naturelles à protéger.
Dans l'hypothèse où le PGA ne serait pas disponible, une carte de même nature mais plus sommaire et moins précise serait établie à partir des données cartographiques et de celles relevées sur le terrain. Les enjeux ponctuels (poste de secours, hôpitaux, etc.) sont signalés sur la carte des enjeux. Ils n'interviennent pas dans la définition du plan de zonage. En revanche en fonction de leur position sur le plan, ils peuvent faire l'objet de mesures de sauvegarde spécifiques.
Qu'est-ce qu'un plan de zonage réglementaire ?
Le plan de zonage réglementaire est le résultat des différentes combinaisons possibles entre cartes d'aléa et zonage des enjeux.
Que prévoit la loi Barnier pour indemniser les sinistrés ?
La loi Barnier met en place un fonds de prévention des Risques Naturels Majeurs (le Fonds Barnier) qui est destiné à indemniser les expropriations, du fait d'une menace naturelle grave. Ce fonds est financé par 2% de la surprime des contrats de dommage aux biens (loi de 1982). Il est géré par la Caisse Centrale de Réassurance (CCR). La CCR est un organisme dirigé et financé par l'état qui, en plus de la gestion du Fonds Barnier, réassure les assurances qui indemnisent les dommages générés par les catastrophes naturelles. Certaines menaces, considérées comme assurables (neige, gel), sont entièrement couvertes par les assurances (la CCR n'intervient pas). En revanche, les autres menaces telles que le retrait-gonflement des sols, sont couvertes par les assurances qui en cas d'indemnisations importantes, sont réassurées par la CCR. Depuis la tempête de 1999, le vent est soumis à une législation particulière ; c'est-à-dire qu'il est considéré comme une menace assurable, mais en cas de très fortes rafales, il est pris en compte par la CCR.
Quelle est la procédure légale de mise en place d'un PPR ?
L'élaboration du PPR est menée par le préfet qui désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. Si l'urgence le justifie, le préfet, après consultations des maires concernés, rend immédiatement opposables certaines dispositions.
La procédure normale de mise en place d'un PPR contient six étapes :
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arrêt de prescription par le préfet, celui-ci est publié et notifié aux maires ;
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élaboration du projet de PPR ;
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enquête publique et consultation des conseils municipaux des communes concernées, d'autres consultations éventuelles sont possibles (conseils généraux, régionaux, chambre d'agriculture) ;
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projet éventuellement modifié ;
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arrêté d'approbation du PPR par le préfet qui est publié, affiché en mairie ; le dossier est mis à disposition du public.
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annexion dans les documents d'urbanisme (POS ou PLU).
Les trois étapes de la procédure d'urgence de mise en place du PPR sont :
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identification des dispositions à rendre immédiatement opposables ;
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information des maires pour leur avis sous un délai d'un mois ;
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arrêté préfectoral rendant ces dispositions opposables.
Quels sont les points forts du PPR ?
C'est un outil plus simple d'utilisation que les textes précédents. Il est sous l'autorité seule du préfet mais son élaboration est déconcentrée. De plus c'est un outil puissant car il est réalisé dans les meilleures connaissances du terrain possible. Il présente une gamme étendue de moyens de prévention (lors de la construction). Le PPR, une fois approuvé, vaut Servitude d'Utilité Publique (SUP) c'est-à-dire qu'il est une limitation administrative du droit de propriété et d'usage du sol. Il est, à ce titre, annexé au PLU. Enfin, il instaure des sanctions pénales et administratives pour garantir son application.
